公安机关提捕数下降 检察机关因无社会危险性不捕占比大幅上升

少捕慎诉慎押刑事司法政策落实一年间

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国创造了经济快速发展和社会长期稳定的“两大奇迹”。2020年最高检工作报告显示：伴随着经济社会全面发展进步，从1999年至2019年，我国刑事犯罪结构发生重大变化，严重暴力“自然”犯罪持续下降，新型危害经济社会管理秩序等“法定”犯罪大幅上升。但与此同时，我国刑事诉讼中提请逮捕案件批捕率仍近80％，全部案件羁押候审人数超过50％，每年有上百万人在羁押状态下候审。

这一较高的审前羁押比例与国家法治发展进程和刑事犯罪结构变化已不相适应。2021年4月，中央全面依法治国委员会把“适应我国刑事犯罪结构性变化，坚持‘少捕慎诉慎押’刑事司法政策，进一步发挥认罪认罚从宽制度作用，依法推进非羁押强制措施适用”写入有关文件，“少捕慎诉慎押”由司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。

一年来，检察机关全面贯彻习近平法治思想，顺应人民群众对刑事司法现代化的新期待和法治文明进步的新要求，兼顾依法惩治犯罪与尊重和保障人权，积极推动降低诉前羁押率，促进社会和谐稳定，增强人民群众安全感、获得感，厚植党的执政基础，切实把少捕慎诉慎押刑事司法政策落到实处。

最高检4月19日发布的2022年1至3月全国检察机关主要办案数据显示：今年1至3月全国检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人14．3万人，同比下降27．3％；不捕8．6万人，同比上升21．2％，不捕率38．1％，同比增加11．1个百分点。受理审查起诉49．8万人，同比下降1．8％；共决定起诉32．9万人，同比下降9％；决定不起诉8．3万人，同比上升42．9％，不起诉率20．1％，同比增加6．3个百分点。数据说明，审查逮捕、审查起诉贯彻落实刑事司法政策，案件办理质量平稳向好。

那么，一年来，检察机关是如何与相关部门加强协调配合，持续发力深化对贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策共识的呢？4月24日，《法治日报》记者就相关问题特别采访了最高人民检察院第一检察厅厅长苗生明。

公安机关提捕数下降 少捕慎押理念渐成共识

记者：数据显示，今年1至3月，全国检察机关共受理审查逮捕各类犯罪153515件228254人，同比分别下降15．4％、16．3％。请介绍一下具体情况及检察机关的相关举措，与去年同期相比，最大的变化是什么？

苗生明：从上述受理逮捕数据可以看出，与去年同期相比，检察机关受理逮捕数量降幅较大，这个明显的变化，说明公安机关提请逮捕的数量有较大下降。数据显示，2022年1至3月，全国检察机关逮捕率降至61．94％，同比下降11．25％，同样降幅较大。其中，普通犯罪逮捕数下降幅度最大，达29．6％。从所涉罪名看，逮捕人数排名前五的罪名虽与去年一致，但均呈下降趋势。盗窃罪，诈骗罪，走私、贩卖、运输、制造毒品罪，开设赌场罪下降幅度均超过20％。上述两组数据表明，在积极贯彻落实中央少捕慎诉慎押刑事司法政策下，公安机关与检察机关少捕慎押的共识在不断增强。检察机关与公安机关加强配合、落实制约，强化提前介入，引导侦查取证与捕前分流，促进了公安机关提捕率的有效降低。同时，检察机关通过细化社会危险性审查标准，构建社会危险性分层次审查体系，准确把握逮捕条件，对确认无社会危险性的犯罪嫌疑人，在不影响诉讼的前提下，依法采取非羁押强制措施，有效促进了逮捕率的大幅下降。

记者：请介绍一下捕后不诉率、无罪率、轻刑率、缓刑率的情况，为何都出现了下降趋势？

苗生明：检察内设机构改革实行“捕诉一体”后，加大了引导侦查和逮捕必要性审查力度，将起诉标准和公诉思维前移到审查逮捕阶段，增强了捕诉联动关系，提高了逮捕质量。捕后不诉率、无罪率、轻刑率、缓刑率均呈下降趋势。其中，捕后不诉和捕后无罪判决人数共占逮捕人数的1．3％，同比减少0．3个百分点。对已逮捕案件决定不起诉同比下降37．2％。捕后宣告无罪和不负刑事责任人数同比下降58．54％。捕后判轻缓刑，包括判处管制、拘役、单处附加刑、缓刑以及免予刑事处罚率为8．1％，同比降低4．8个百分点，追诉犯罪办案质量明显上升。

记者：不捕率持续上升，公安机关提不同意见复议复核升降如何？

苗生明：在不捕率持续上升的情况下，复议复核比例非但没有上升，反而明显降低。说明公安机关和检察机关不断统一思想认识，转变执法司法理念，准确把握逮捕条件，通过提前介入、沟通会商，实现捕前分流、减少非必要逮捕数量、提高逮捕质量。今年1至3月，从不捕具体情形看，无社会危险性不捕占比大幅上升且为历年来最高，达到58．4％。对于检察机关的不批捕决定，公安机关提出复议复核同比下降35．5％。

不诉率上升 审查起诉办案质量平稳提升

记者：起诉人数是同比下降吗？具体数字如何？

苗生明：从第一季度数据看，起诉人数同比下降，案件质量平稳上升。随着经济社会发展，犯罪结构态势发生变化，检察机关积极贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，加大起诉必要性的审查力度，不诉率持续增加。今年1至3月，普通犯罪起诉241393人，同比下降13．4％。危险驾驶罪占全部起诉人数的比例超过15％，帮助信息网络犯罪活动罪人数同比上升1．8倍。起诉案件中，撤回起诉和无罪判决率同比大幅下降，分别下降达44．4％和34．3％，起诉案件质量平稳上升。

从不起诉情况看，不诉率持续上升，相对不起诉占比增加。2022年1至3月，不诉率20．1％，同比增加6．3个百分点。其中，落实刑事司法政策，相对不起诉占不起诉人数的89．3％，占不起诉案件近九成，同比增加2．2个百分点。

记者：检察机关不诉后，复议复核提出率升降如何？为什么？

苗生明：不诉复议复核提出率和复议复核改变率均呈下降趋势。公安机关和检察机关以共同司法理念协同落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，办案质量、效率、效果都同步得到提升。今年1至3月，对检察机关的不起诉决定提出复议复核占不起诉人数的0．6％，同比减少0．4个百分点；不诉复议复核改变率为1．7％，同比减少6个百分点。复议复核案件所涉罪名主要集中在诈骗罪，聚众斗殴罪，寻衅滋事罪，生产、销售伪劣产品罪，盗窃罪。不诉复议复核率较高的地区不超3％。不诉率大幅上升，复议复核率大幅下降，检察机关“慎诉”理念得到公安机关理解、认同、支持，不起诉案件质量持续提升。

诉前羁押率持续下降 羁押必要性审查成效显著

记者：与去年同期相比，诉前羁押率下降的幅度如何？

苗生明：今年第一季度，检察机关提起公诉前采取刑事拘留、逮捕强制措施的人数同比下降了18．3％，诉前羁押率39．8％，比去年同期减少8．1个百分点。

检察机关认真贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，加强组织部署，采取有力举措，强化与公安机关、法院的沟通协调，在保障案件质量的前提下有效推进相关工作深入开展，实现诉前羁押率稳步下降，但诉讼程序总体平稳运行，诉讼保障有力。各地间也存在不平衡现象，江苏、宁夏、山东、浙江、青海诉前羁押率不足30％，但少数地区诉前羁押率还比较高，与较低地区相差近35个百分点，“降押”工作的全面统筹推进还有不小提升空间，这些地区的理念转型与制度机制建设还有待加强。

记者：2021年7月1日至12月31日，最高检部署开展了全国检察机关羁押必要性审查专项活动，成效如何？

苗生明：在侦查、审判机关的支持和共同努力下，全国检察机关羁押必要性审查专项活动取得了积极成效。一是羁押审查力度加大。捕后羁押必要性审查同比2020年下半年增长5．1倍，环比2021年上半年增长3．6倍；二是羁押标准更加严格。专项活动期间，全国检察机关不捕率33．95％，同比提高9．3个百分点，无社会危险性不捕的比例达53．53％，同比上升14．7个百分点，社会危险性成为逮捕羁押的决定性条件；三是审查质量提升。检察机关在侦查、审判阶段开展羁押必要性审查提出变更强制措施或释放建议后，侦查、审判机关的建议采纳率达88．62％，同比上升近5个百分点。

最后落在诉前羁押率上，2021年下半年诉前羁押率为40．47％，环比下降近5个百分点，同比2020年下半年下降3个百分点。

记者：检察机关通过羁押必要性审查专项活动发现了哪些问题？今年有哪些新的举措？

苗生明：在取得上述积极成效的同时，专项活动还存在推进力度不一、羁押理念有待进一步更新、相关制度机制有待进一步健全完善等问题。为了更好落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，推动解决专项活动中存在的普遍性问题，进一步强化检察机关羁押必要性审查意识，最高检决定把羁押必要性审查专项活动的时间延长至2022年12月31日，活动覆盖的案件范围扩大到所有刑事案件。专项活动要求各级检察机关进一步从严把握逮捕羁押标准，在办理审查逮捕、羁押必要性审查、审查延长侦查羁押期限、重新计算侦查羁押期限备案审查案件过程中，严格把握逮捕、继续羁押、延押、重计的法定条件和羁押必要性。落实可捕可不捕的不捕、可押可不押的不押、可延可不延的不延、不符合重新计算侦查羁押期限条件的依法提出纠正意见，提升羁押审查的实质化、常态化。

同时，我们还要求各地以专项活动为契机，积极探索、推广社会危险性量化评估、电子监控、社会监管、赔偿保证金等制度以及符合司法规律和司法实践的绩效考核、容错机制，系统完善相关制度机制。

少捕慎诉慎押与宽严相济刑事司法政策

记者：适用少捕慎诉慎押，是否会导致对部分犯罪分子“不捕不诉不罚”，纵容犯罪分子？该如何正确理解？

苗生明：少捕慎诉慎押不是“不捕不诉不罚”。适用少捕慎诉慎押刑事司法政策应当以罪刑法定、罪责刑相适应及保障诉讼为原则和基本要求，实践中要注重区分情况、区别对待，坚持当严则严、宽严相济，体现宽严相济刑事政策的要求。即对恐怖活动、涉黑涉恶等严重危害国家安全、公共安全的犯罪，故意杀人、强奸、绑架等严重暴力犯罪等，应当依法从严追诉、从重打击，一般不适用少捕慎诉慎押刑事司法政策。对于一些虽然罪行尚非很重，但犯罪情节恶劣、主观恶性较深、人身危险性大、拒不认罪的案件，也要体现从严的一面，该捕即捕，依法追诉。

记者：社会上存在一种认识偏差，就是将“不捕押”等同于“无罪”，将不诉等同于“不罚”，应如何正确理解？实践中“不诉了之”应如何避免？

苗生明：这种误解是没有充分理解程序保障与实体裁处、刑事处罚与行政处罚的关系。强制措施的功能就在于保障刑事诉讼顺利进行，不逮捕关押并不意味着不起诉，更不意味着没有犯罪、不再追究刑事责任；不起诉虽然不再承担刑事责任，但依法应当给予行政处罚的，其行政处罚的法律责任不能免除，而且比一般违法行为的责任还要重，并非“不诉了之”。少捕慎诉慎押要求在减少非必要强制措施、刑罚适用的同时不能弱化犯罪治理。

去年年底，最高检制发的贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策典型案例中，廖某危害珍贵、濒危野生动物、非法狩猎案，被告人因无社会危险性被不批捕后，根据其所犯罪行的严重程度移送起诉后，被依法判处有期徒刑五年六个月并顺利执行，不捕并未影响其承担应有的刑事责任，该案很好地诠释了少捕慎押不等于无罪，不意味着不罚。据了解，去年检察机关采取非羁押强制措施提起公诉，法院审理后判处实刑的8．3万余人。全国多地检察机关建立了不捕直诉、不起诉刑行衔接机制，运转良好。捕、诉、押并非犯罪治理的唯一手段，少捕慎诉慎押更不是对犯罪的放纵。

记者：相较于“一关了之”，少捕慎诉慎押刑事司法政策发挥了怎样的作用？

苗生明：少捕慎诉慎押刑事司法政策的作用主要体现为贯彻习近平法治思想，努力做到“四个有利于”：有利于强化人权司法保障。尽可能减少非必要审前对犯罪嫌疑人人身自由的剥夺，避免羁押强制措施的滥用、误用，是强制措施适用中保障人权原则的具体体现；有利于促进社会和谐。不适当、非必要的逮捕羁押容易激化对抗情绪，影响对犯罪嫌疑人、被告人的教育、改造。减少不适当、非必要的逮捕羁押，体现司法宽和、谦抑，释放司法善意，有助于促进犯罪嫌疑人、被告人认罪悔罪、修复被犯罪破坏的社会关系，帮助犯罪嫌疑人、被告人复归社会；有利于加强犯罪治理；还有利于节约司法资源。羁押不仅需要大量资源投入，被羁押人员不能正常生产生活、创造价值也是羁押的应计成本，同时，羁押中的“交叉感染”形成重新回归社会后再度危害社会、违法犯罪的团伙也不鲜见。

少捕慎诉慎押与溯（诉）源治理

记者：如何在犯罪嫌疑人非羁押状态下办案？非羁押强制措施执行过程中，如何实现有效监控？

苗生明：非羁押诉讼模式的转变是一项系统工程，需要统筹施策。如广州南沙、徐州云龙等地的羁押必要性审查社会危险性量化评估机制，山东东营的电子手环、浙江的轻微刑事案件赔偿保证金和杭州市的非羁码等司法改革创新，有效保障了非羁押状态下刑事诉讼的顺利进行，都为专项活动取得积极成效给予了有力推动，为下一步非羁押诉讼从理念到实践的进一步转变积累了有益经验。

记者：少捕慎诉慎押刑事司法政策的贯彻落实中，检察机关面临哪些考验？如何在办案中更好地发挥溯（诉）源治理效能？

苗生明：近年来，司法机关贯彻习近平法治思想，努力推动减少逮捕羁押，取得了一定成效，但还存在一些亟待解决的问题。一是司法机关、司法人员还需进一步转变理念。“重实体轻程序”“重打击轻保护”的传统观念仍有市场，长期形成的羁押办案的路径依赖仍未破除，部分司法人员仍有“构罪即捕”“以捕代侦”“以押代罚”的倾向；二是强制措施制度有待完善。逮捕的社会危险性判断缺乏客观确定标准，取保候审、监视居住适用标准模糊等因素造成实践中逮捕羁押较多适用；三是非羁押强制措施运行状况不佳。取保候审保证方式约束力不强、对被取保候审人有效监管措施不足、违反取保候审规定惩戒力度不够等问题，使得非羁押强制措施难以满足保障诉讼的需要；四是社会公众对逮捕羁押还存在一定认识误区。因长期司法实践的惯性和诉讼法治普及的不足，普通群众往往把“捕与不捕”当作“罪与非罪”的象征，“取保候审”往往被误解为“没事了”。被害人及其家属不乏认为不捕就是司法不公，甚至申诉上访。这给司法机关依法充分适用取保候审措施带来了无形压力，担心不捕引发诉讼风险，面临责任追究。

落实少捕慎诉慎押刑事司法政策是一个从理念到制度到能力建设的系统工程，对社会大众来说，也需要一个更新认识、逐步理解、支持的过程。一是贯彻习近平法治思想，坚持党的领导，统筹推进。少捕慎诉慎押刑事司法政策是助推国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，并非孤立的一项检察工作，也不是检察机关一家的任务，它贯穿于刑事诉讼全过程，有赖于侦诉审一体统筹、分工配合、互相制约，需要在党委领导下，公安机关、检察机关、审判机关以及辩护律师凝聚共识、协同发力、共同推进；二是强化规范指引，协同落实、有序推进。最高检正联合最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部研究制定关于贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策的有关意见，将严格把握逮捕措施的适用、完善非羁押强制措施体系、羁押强制措施的变更与解除，以及强化工作协作配合等方面依法推进非羁押强制措施的适用；三是开展专项活动，打通堵点，重点推进。对于逮捕羁押的犯罪嫌疑人、被告人开展羁押必要性审查，以确定是否有必要继续羁押，是法律规定要求检察机关履行的一项重要职责。针对检察机关羁押必要性审查职能履行偏弱，导致绝大多数逮捕羁押案件“一押到底”的现状，检察机关以专项活动持续有力推进，十分必要；四是加强案例指导，多措并举，综合发力。一个案例胜过一打文件，最高检将通过陆续多批次专题发布案例，充分发挥典型案例在引导办案、法治宣传方面的作用。

全国检察机关不捕率和不起诉率的上升，诉前羁押率的下降，是少捕慎诉慎押刑事司法政策和社会治安综合治理功效的充分显现。我们将完善不捕不诉的风险评估、防控和诉讼保障机制，强化精细化审查，加强动态跟踪监督管理，构建非羁押诉讼社会支持体系，形成完善防控体系。进一步扩大非羁押电子监管系统试点范围，充分利用科技手段，积极探索适用非羁押强制措施保障机制。

我们相信，通过深入贯彻落实宽严相济刑事政策、少捕慎诉慎押刑事司法政策，不断凝聚共识、深化实践，充分发挥党的刑事政策在惩治犯罪、维护稳定、促进和谐方面的功能优势，促进营造安定祥和的社会环境，以优异成绩迎接党的二十大的胜利召开。