生态环境部30日发布《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，指导生态环境部门进一步规范行使行政处罚自由裁量权，以提高依法行政的能力和水平，提升执法的公正性和精准性。

营造公平竞争市场环境

2018年，全国生态环境部门共下达行政处罚决定书18.6万份，罚没款152.8亿元。案件平均罚款金额8.2万元，同比上升66%。人们说，环境执法的确长出了“牙齿”。

但具体到一个案件中，如相关法律规定，企业某项违法行为，可处10万元以上100万元以下的罚款。面对这么大的“弹性空间”，到底该罚款多少，企业才觉得公平？同样的违法行为，不同的执法人员会不会开出不同的罚单，会不会出现“同案不同罚”？

生态环境部生态环境执法局副局长夏祖义介绍，其实早在2009年，原环境保护部就印发了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》等文件，地方生态环境部门也相继制定了规范自由裁量权的专门规定。

然而，随着生态环境保护法律法规日益完善，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大。由于地区差异和对法律条款的认识理解程度不同，各地目前已制定的裁量基准在规范化、科学化、合理化程度方面存在较大差异。

“规范自由裁量权，有助于维护行政相对人的利益，保持行政处罚的公平公正，有利于创造公平的营商环境。”中国政法大学教授王灿发说，近年来环境执法力度逐步加大，很多企业不担心行政部门严格执法，担心的是同样的行为，有的罚有的不罚，有的处罚轻有的处罚重，市场竞争环境不公平。

他认为，对自由裁量权进行规范，可以把行政处罚不公平、不公正限制到最小范围内，创造更加公平的营商环境。他同时说，如果该罚的没有罚，环境执法人员也会面临追责压力。

鼓励企业形成环境守法常态

2009年前后，南京市生态环境部门就已经开始使用“环保处罚自由裁量辅助决策系统”来规范行政处罚自由裁量权。截至2018年底，南京市使用裁量系统办理的环境行政处罚案件达20661件。

南京市生态环境局政策法规处处长石勇介绍，从近10年来情况看，企业对处罚金额的计算过程了解后，没有因为金额问题跟执法部门产生争议。执法部门则鼓励企业对违法行为进行改正，用改正效果来降低处罚额度，起到了鼓励企业守法的作用。

指导意见规定了部分可以自由裁量的情形，如从重处罚的情形包括：两年内因同类环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的等。

如果企业主动消除或者减轻环境违法行为危害后果，配合生态环境部门查处环境违法行为有立功表现的等情形则可以依法从轻或减轻行政处罚。

企业违法行为未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的，或者违法行为持续时间短、污染小且当日完成整改的，其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的则可以免于处罚。

减少权力寻租机会

在中国人民大学教授李艳芳看来，规范自由裁量权，对环境执法部门和执法人员来说，也是一种自我约束、自我监督、自我保护。

“这份文件对自由裁量权进行了限制，减少执法人员自由裁量权的任意性和随意性。”她说，文件还设置了查处分离制度、执法全过程记录制度等，使执法人员的权力分散，形成执法人员内部运行机制的约束，减少权力寻租的机会，有助于防范减少执法风险。

今年9月底前，各省级生态环境部门应当制定完成本地区环境行政处罚自由裁量规则和基准。

上级生态环境部门发现各地裁量规则和基准设定明显不合理、不全面的，应当提出更新或者修改的建议。对不按裁量规则和基准进行裁量，不规范行使行政处罚自由裁量权构成违法违纪的，依法追究法律责任。